與此同時,不久前下發(fā)的《中共中央國務(wù)院關(guān)于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《意見》),也明確要求協(xié)管數(shù)量禁超執(zhí)法人員,協(xié)管人員“不得從事具體行政執(zhí)法工作” 。
這是否意味著,近年來屢登“頭條”的“臨時工”,或?qū)⒅鸩綇墓娨曇爸邢?
基層“臨時工”知多少
政府里的“臨時工”究竟指的是什么?
國家行政學(xué)院法學(xué)部教授楊偉東告訴中國青年報記者,沒有編制、且由財政供給的人員我們一般稱之為“臨時工”。“嚴格來說,“臨時工”只是一個輔助、協(xié)助性的身份,不是法定意義上的執(zhí)法人員,更不能以個體的名義執(zhí)法”。
然而,基層行政機關(guān)大量運用“臨時工”的現(xiàn)象在我國時有耳聞。據(jù)新華網(wǎng)報道,2013年湖北省武漢市城管局官網(wǎng)公布的數(shù)據(jù)顯示,2009年該市城管協(xié)管員人數(shù)是正式執(zhí)法隊員的兩倍。
而臨時工執(zhí)法所帶來的一系列社會問題,更是早已有之。
2013年6月,發(fā)生在陜西省延安市的一起城管暴力執(zhí)法事件,被網(wǎng)民拍的視頻記錄下來。視頻顯示,該地六七名身穿制服的城管人員,在人行道上與商戶搶奪自行車,之后數(shù)名城管對一名男子進行圍毆,該男子摔倒在地后,一名身材壯碩的城管隊員,雙腳跳起踩向男子頭部,男子頭部鮮血直流,倒地不起。事發(fā)后,延安市城管局就“暴力執(zhí)法”事件作出回應(yīng):涉案城管均為臨時聘用人員,將進行停職調(diào)查處理。
諸如此類的執(zhí)法失當事件并不是孤例,同樣的橋段,在各種基層“臨時工”執(zhí)法事件中時有上演。暴力執(zhí)法的是臨時工,強制拆遷的是臨時工,上班打牌的是臨時工,公車私用的還是臨時工。他們已然演變成了各類事故與丑聞的主人公,廣受批評和質(zhì)疑。
“臨時工”的前世今生
誠然,臨時工為社會發(fā)展作出了不小的貢獻。但相應(yīng)的,輿論普遍認為,由于臨時工多數(shù)缺少培訓(xùn),素質(zhì)相對較差,工作質(zhì)量難以保證。同時,因工期短,臨時工也容易缺乏長期意識與集體歸屬感,產(chǎn)生責(zé)任感不強與服務(wù)意識弱等問題。這些,都導(dǎo)致了個別臨時工執(zhí)法粗暴,也給人們留下了無法無天的印象。
然而,河北某地城管“臨時工”趙新廣(化名)卻表示,“雖然我穿著城管的工作服,但實際上也屬于工作苦、收入低、沒有保障、出了事還得擔(dān)的弱勢群體”。
據(jù)中國青年報記者查閱多地招聘啟事后發(fā)現(xiàn),城管臨時工與正式員工“同工不同酬”的現(xiàn)象較普遍,臨時工工資待遇低下。而且,“因為我們沒有執(zhí)法權(quán),每隔幾個月都會有隊友被打傷,沒準哪天就輪到自己頭上。”北京某城管隊基層協(xié)管人員李某吐槽道。
楊偉東也向中國青年報記者確認,臨時工身份的特殊性也給他們的執(zhí)法行為加大了難度。
在一個法治社會,國家對行政執(zhí)法的要求不僅是要按程序執(zhí)法,而且還要求執(zhí)法主體合法。顯然,“臨時工”執(zhí)法,“由于沒有正當?shù)膱?zhí)法權(quán)力與權(quán)限,自身的合法權(quán)益也得不到保障。”楊偉東表示。
外有民意洶洶、內(nèi)有抱怨連連,依靠臨時工執(zhí)法的“路”,也許真的走到了盡頭。
協(xié)管人員“不得從事具體行政執(zhí)法工作”
北京大學(xué)法學(xué)院教授,博士生導(dǎo)師姜明安教授認為,《綱要》《意見》的發(fā)布具有重大現(xiàn)實意義,明確了建設(shè)法治政府的的理念,尤其是《意見》中30多條措施將執(zhí)法規(guī)范的各項目標都加以明確,以避免“走過場”的情況出現(xiàn)。
但由于種種原因,“現(xiàn)階段協(xié)管人員還有其存在的必要性”。不過,“存在”并不意味著一切照舊。
姜明安解釋道:“《意見》大致從以下四個方面,確定了新‘臨時工’的變化:第一,要根據(jù)各部門的需求情況,適量錄用協(xié)管人員,優(yōu)化執(zhí)法力量;第二,要細化法律法規(guī),確定用人標準,注重協(xié)管人員的素質(zhì)和行為規(guī)范,開展崗位培訓(xùn),提升業(yè)務(wù)能力;第三,要明確協(xié)管人員的職責(zé)范圍,即協(xié)管人員只能配合執(zhí)法人員從事宣傳教育、巡查、信息收集、違法行為勸阻等輔助性事務(wù),不得從事具體行政執(zhí)法工作;第四,也是最重要的一點,就是要明確和規(guī)范協(xié)管人員在履行職責(zé)范圍內(nèi)的工作時,需要遵循的規(guī)章制度和法律程式。
如果相關(guān)部門不依照《意見》行事,只是事發(fā)后將當事“臨時工”開除了事,那又該如何?
姜明安回答道,以往確實存在基層執(zhí)法部門對“臨時工”開除了事,而后不了了之的情況。但本次《意見》中明確規(guī)定:“協(xié)管人員從事執(zhí)法輔助事務(wù)以及超越輔助事務(wù)所形成的后續(xù)責(zé)任,由本級城市管理部門承擔(dān)。”同時,《意見》要求,各地“制定權(quán)責(zé)清單”和“規(guī)范執(zhí)法制度”,這也意味著,日后“臨時工已開除”無法作為相關(guān)部門的免責(zé)牌。避免了臨時工“越軌辦事”與用人單位逃避責(zé)任的現(xiàn)象。
對“臨時工”的諸多限制,也并非意味著政策會單純地“打壓”“臨時工”。
楊偉東介紹道,“執(zhí)法的落實實施更多是在基層、在一線、在市縣街區(qū)。所以,本次《意見》中,編制人員在總量保持穩(wěn)定的情況下,在編制內(nèi)做好人員結(jié)構(gòu)的配置,向基層與一線傾斜,這樣就會在不增加開支的情況下,解決地方經(jīng)費不夠、編制不夠的問題,從而實現(xiàn)部分‘臨時工’轉(zhuǎn)正。”
此外,再好的政策,也需要人來執(zhí)行,而“餓著肚子”的人,顯然不是一位好的執(zhí)行者。所以,姜明安強調(diào),“臨時工的待遇也需要根據(jù)需要適時調(diào)整”。
姜明安說,“只有文件規(guī)定是不行的,還應(yīng)該出臺相應(yīng)的法規(guī)、規(guī)章。用制度編織起籠子,來規(guī)范權(quán)力運行。”不僅對待遇方面如此,對整個基層執(zhí)法改革亦然。
“這注定不是一件容易的事,但為了實現(xiàn)依法治國理念,必須要邁過臨時工執(zhí)法這道坎。”姜明安如是說。
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